公益性社会组织在社会治理创新下的不足及对策
作者:佚名; 更新时间:2017-12-19

  近年来,国内公益性社会组织在社会治理中的作用日渐重要,但存在各方面问题制约其成长。唐代盛[1]等从人力资源管理角度分析国内社会组织在宏观与微观两方面存在的问题,并从制度、理念、认知等多个角度进行分析。伍良治[2]对非营利组织运行现状进行问卷调查得出其制度供给严重滞后于社会建设需要的结论,并从立法角度提出建议。廖宏[3]发现社会组织改革过程中存在认识不足、法规体系不完善、管理体制不健全、自身能力有待提高的问题,并从观念、立法、政策、监管等多角度提出发展思路。社会组织的内涵有广义、狭义之分。广义的社会组织是指人们从事共同活动的所有群体形式,包括氏族、家庭、政府、军队和学校等。狭义的社会组织是为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体,如企业、政府、学校、社会团体等等。从社会组织的狭义定义出发,将公益性社会组织定义为相对独立于政府和市场体系之外的,以公众自治性为基础的,以追求社会公共利益最大化为目标的非营利性、非政治性的一类组织。

  它的外延包括:社会团体、基金会、非营利组织等等。

  在社会治理创新视角下,公益性社会组织应在社会治理中发挥其先导作用。我国的社会治理主体正处于由政府主导向政府与社会多元治理的过渡阶段---"迈向社会协同治理"这一"新常态",是为了实现社会管理向社会治理转变。以"社会协同治理"为原则,逐步培养社会组织独立自治地管理社会事务,实现政府对社会事务单向治理向政府与社会对社会事务协同治理转变。政府要树立有限政府理念,通过职权外移和适当退出、政府购买或外包方式发挥公益性社会组织在社会治理各领域的自治作用;又要培育与有限政府相适应的另一方公共治理主体。培育和引导公益性社会组织在转变政府职能、参与社会治理、维护公众利益等方面发挥更切实的作用。

  一、社会创新视角下公益性社会组织存在的问题分析

  (一)公益性社会组织急速增长而导致社会承载力不足

  由图1可见,从2010年到2014年公益性社会组织的数量呈现快速递增趋势。总数从2010年的44.5万个迅速发展到2014年的56.1万个。这样的急速增加,政府的相关政策以及社会承载力是无法与之相适应的。国家民政部2009-2012年各年的《社会服务发展统计报告》相关数据表明,社会组织增加值从2011年的1884亿元下降到2012年的1425.4亿元;对社会各类人员就业的吸纳人数从2011年的660万人下降到2012年的525.6万人。

  如图1所示,公益性社会组织近年来数量激增对社会资源承载能力提出了新的挑战:一是注册困难:行政规制及政府审批从公益性社会组织的注册登记制度到分级管理,都阻碍着组织独立自主发展;二是筹资困难:首先,针对公益性社会组织的税收优惠政策未被纳入正常渠道;其次,对公益性社会组织资金保值增值以及资金获取来源缺乏明确的法律规范。在社会治理创新视角下,政府对促进公益性社会组织发展的措施没有落地实施,组织面临资金募集不易、自我创收受限、发展步履维艰的状态;三是人力资源困难:首先,政府及社会大众对公益性社会组织的社会工作认同度低;其次,专业性人才在数量和质量上缺口较大;最后,对人才引进、人才培养等人力资源政策没有统一规范,各级地方政府对培育公益性社会组织人才政策的落地实施都存在差异。

  (二)政府占主导地位格局下公益性社会组织生长空间狭小

  如图2所示,由政府、市场、非营利组织三方组成的公共服务供给主体,按其所占比例大小排序划分:实线所划的政府(A)部分远大于点线所圈非营利组织(C)的范围。在以政府为主导地位的社会治理下,包括非营利组织在内的公益性社会组织仅获得狭小的生存和发展空间。

  新中国成立后,高度集中统一的计划经济体制使政府几乎成为社会生活的唯一管控主体,其本质仍然是高度控制社会关系的延续。公益性社会组织在这样的社会关系中,基本没有自由可言。改革开放之后,随着社会经济快速发展,我国公益性社会组织虽然得到"松绑",但发展前景仍然令人堪忧。政府管制社会生活的传统治理理念没有根本改变,政府依然愿意将公益性社会组织至于自己的控制之下。政府在社会治理中占主导地位的直接后果就是公益性社会组织的自治能力不足,存在自身运作不规范、参与社会治理能力不强、假公益之名谋取私利等问题。这使政府有了更好的借口干预,大量公益性社会组织难以获得生存和发展的空间,也使得其发展具有一定的官方色彩。

  (三)缺乏专业化监管导致公益性社会组织低透明度低信誉度

  根据2014年中基透明指数(FIT)发布的调查结果,中国大陆公益基金会透明度不及格,监管缺失令人担忧。4200家基金平均FIT得分仅49.45,行业整体FIT不及格。其中,仅有1637家基金会拥有网站,在这之中又仅有937家基金会设立项目信息查询专栏、555家设立信息披露专栏。

  低透明度必定会带来公众的质疑,使得公信力不足。造成公益性社会组织低透明度、低信誉度"双低"现状主要有以下两个原因:一是透明困难,即传统运行模式下的公益性社会组织,政府和社会在对其项目组建、信息发布、财务审核、事务回馈等过程中缺乏必要的监管而导致透明度低。二是信任困难,即公益性社会组织自身发展面临来自政府和社会的信任和合作的多重困境。近年来,引发公众强烈问责的公益事件,例如中国红十字会"郭美美事件"等几乎全部出自官办社会组织。

  (四)公益性社会组织覆盖捐赠领域不均等而导致资源利用率不平衡

  我国2013年的《慈善事业发展报告》指出,2012年教育、医疗、扶贫与社会发展三项共计占全部捐赠的68%,分别占25%、20%、23%;而生态环境、减灾救灾、文体宗教科技民族、非定向、人类服务这五项仅占全部捐款的32%,分别占1%、9%、5%、8%、9%.捐款存在领域不均等会导致捐赠少的领域或急需捐赠的领域缺乏可利用资源。

  改革开放后,社会主义市场化进程加速了以"单位制"为基础的传统社会管理模式的瓦解。在社会治理创新视角下,经济市场化带来了多元化发展的社会。多元化的社会公众对社会不同领域的需求各不相同。为满足公众需求,政府不可避免地将公益性社会组织纳入完善社会治理的主体中来。公益性社会组织承担了利用社会资源完善社会治理的责任。但面对复杂多变的社会环境,组织在如何均衡捐赠领域、如何提高捐赠收入利用率、如何妥善处理各社会治理主体间的利益冲突成为需要解决的重要难题。因此,政府与公益性社会组织协同治理,平衡社会资源的供给、提高社会资源利用率才是促进完善社会治理创新的第一要义。

  二、社会治理创新视角下的公益性社会组织路径分析

  (一)通过搭建政府与公益性社会组织合作治理平台实现政府放权

  在社会治理创新视角下,政府与社会之间已经形成了社会参与、社会自治、社会合作三种社会治理模式。这说明社会治理模式正向多元化和分权化的方向发展,为顺应社会治理模式的转变就需要搭建政府与公益性社会组织的合作治理平台。但在现实环境下,政府依旧改变不了通过传统的行政手段直接监管公益性社会组织,直接干预其发展。以"社会本位"和治理理念为根本理念是搭建合作治理平台的前提条件。要明确政府与公益性社会组织的关系定位,即政府要以建立有限政府为目标并规划好自己的职权范围,将一些不需要亲自管理或管理不好的社会事务移交给公益性社会组织进行自治。

  搭建政府与公益性社会组织的合作平台具体要求是:首先,政府要逐步权力外移,政府通过政策支持、财政支持等方式有意识地培育公益性社会组织;其次,在公益性社会组织发展过程中,政府要履行监管职能,对其发展仅起引导作用。增强其社会自治、自我管理的能力;最后,完善政府与公益性社会组织的信息双向沟通平台。采用座谈会、听证会等方式,实现政府与组织信息的及时沟通和意见的交换。

  (二)通过建立公益性社会组织的孵化机制实现组织合法化生长

  首先,法治是实现公益性社会组织合法性的根本保障。公益性社会组织所处的生长环境不利于其获得政治学意义上的合法性,使其发展受阻。同时,难以获得法律身份,使得政府对这些组织的监管也就无从谈起,它们自身的发展更不受法律约束。所以,必须完善公益性社会组织的法制建设,即一切活动都要以法律为依据和受基本的制度约束。政府要建立健全公益性社会组织的相关法律法规,以法律为框架指导组织合法化发展。

  其次,完善人才队伍建设的制度。人才既是公益性社会组织自身发展的必要因素也是其参与和进行社会治理的重要载体。因此,要建设公益性社会组织工作的专业人才队伍,使其不断充实到需要的工作岗位中来;并要加强人才的继续教育和专业考核评估工作。

  最后,地方政府的扶持与培育改革。各地方政府要从以下两个方面来培育公益性社会组织:其一,地方政府出台规定明确政府职能转移事项的政策,即政府放权。将市场竞争机制能自动调节的、公益性社会组织能自治的事务转移出去;其二,出台对公益性社会组织的财政扶持政策,包括税收优惠、政府购买公共服务、政府直接财政支持公益性社会组织、设立公益性社会组织发展专项资金等方式。

  (三)通过构建政府与公益性社会组织合作绩效评估办法实现组织高效运作

  绩效作为所有组织追逐的目标,政府与公益性社会组织也不例外。在追求绩效的过程中,更注重双方的合作绩效。合作绩效是指在进行社会治理的过程中,双方都需要投入一定量的成本。将各自的投入成本与最终所得结果进行对比:一方面,各方单独投入的成本量下降;另一方面,当合作时的投入低于单独投入时所获得的结果已经达到或超于预期目标。只有当这种协同治理绩效高于政府或公益性社会组织独立治理所取得的绩效时,双方的运作才是高效的、有意义的。

  构建政府与公益性社会组织合作绩效评估办法是为实现双方共同的高效运作。因此,要以"善治"为合作治理的绩效评价目标,旨在调整政府与社会的权力边界,形成合作治理局面;改变政府与社会的关系属性,形成民主平等又相互独立的合作伙伴关系;通过政府与社会优势互补,实现绩效存量向绩效增量转变的合作双赢;构建政府与社会合作治理的共同价值追求,使合作治理的绩效产出更加符合公共价值需求,最大限度地满足公众的集体偏好。因此,构建政府与公益性社会组织合作绩效的评估办法主要从政府绩效、公益性社会组织绩效、社会协同治理绩效三个方面来考察政府和组织是否高效运作。

  (四)通过建立全息化管理制度保障组织透明公开运行

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