论文关键词:行政管理 基本界定
论文摘要:行政管理学科的建立,需要有来自于对学科研究对象的基本界定,而行政管理理论的政治的、社会的、国家的背景,又影响着对行政管理的认识。本文试图从学科演变及社会现实等方面,探析“行政管理”的基本界定。
行政管理思想和行政管理实践伴随着国家和政体而存在,但作为研究这种活动的学科,即行政管理学,直到一个世纪以前,才成为一门独立的科学。一百多年来,由于社会发展的需要及其它相关学科的迅速发展,行政管理逐渐受到重视并成熟起来。然而,由于社会的、文化的、历史的各种原因,目前对“行政管理”的认识还不尽相同。
1887年,美国学者威尔逊发表《行政学研究》一文,认为“执行宪法比制定宪法更艰难”[1],主张建立一门关于行政的科学,研究如何有效地推进政务,提高政府的效能。这篇文章被认为是行政管理科学的开始。
1900年,美国的另一名学者古德诺写了《政治与行政》一书,提出“政治是决定政策,行政是执行政策”,[2]把行政看作执行活动。美国行政学权威威罗比1928年所著《行政学原理》,认为“行政乃是政府组织中行政机关所管辖的事务”,[3]更加明确地反映出行政活动的范围,为行政管理学的研究,划定了界限。
这些认识受国家体制的影响,以国家组织的分工来分析和解释行政一词,认为凡国家立法司法以外的政务,就叫做行政。
随着管理科学的出现,一些企业和经济管理的理论被运用到行政管理学的研究中,一些学者开始用管理的理论来看待行政活动。
美国的怀特认为:“行政艺术乃是为完成某种目的对许多人的指挥、协调和控制”。[4]厄威克的《行政要义》,认为行政是由“考察、预测、计划、拨充、组织、协调、规章、督策、考核等九要素构成的一种管理和技术”。[5]在《管理科学论文集》中,有著名的管理七职能说,即管理活动过程中计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算这七种职能,并将每一英文词首字母连起来,组成了POSDCORB一词,这不仅使管理学说系统化了,而且也为行政活动中管理的意义奠定了基础。
1947年,美国学者西蒙,在管理科学发展的基础上,对行政管理学的研究提出了新的见解。他在《行政行为:行政组织中决策过程的研究》一书中,把“决策”概念引入了行政学,他认为传统的行政学只注意研究执行,而不注意研究执行前的决策,是错误的。实际上,“决策是行政管理的核心,决策贯穿于行政管理的全过程,是行政管理的基本功能”。[6]从而否定了传统理论中的政治与行政的二分法,强调了行政活动中决策和管理的意义。
《行政行为》一书成为对传统行政管理学理论、观点和方法的直接而有力的冲击,成为行政管理学研究中,对“行政”不同认识的开端。在此基础上,逐渐形成了目前对“行政”的广义和狭义两种不同的理解。
持狭义的行政观点者认为,所谓行政就是指“政府意志的执行活动”,或“政务推行活动”,“从历史和习惯的角度来看,行政管理学主要是研究如何切实地、正确地和有效地适用和实施法律问题”。(《国际社会科学百科全书》美国·行政管理条)。把行政活动排除在立法和司法之外,“通常相对国家的立法和司法活动而言”,[7]行政被局限在国家法律、政策的单纯执行上。
持广义行政观点的人有两种不同的侧重点,一种认为:行政管理是国家的基本职能之一,是对国家事务的一种有组织的管理活动。“研究在行使国家权力对社会事务进行管理的活动中,有效地组织和协调各种管理要素的科学”。[8]行政是为达到共同目的时合作的集体行动。另一种认为,行政管理即一般管理,行政管理理论不仅适用于政府机关,而且也适用于公私企业、军队和宗教组织。认为任何组织中都有行政管理的活动。无论是怎样的侧重,对行政广义的认识,都扩大了狭义行政的范围,把行政管理的界线,从行政机关,扩大到立法司法机构,以至于所有的国家事务管理活动中,更广义的甚至于认为营利和非营利的公共机构和企事业的机关,都有行政管理活动。在涉及到我国行政管理的时候,有人认为,应当是国家通过各级行政管理机关,运用各种手段,对国家事务的管理,包括对行政机关自身的管理以及行政机关对经济和社会生活的管理。
对“行政”的不同认识和理解,形成了不同的行政管理学体系。但要研究行政管理学,首先就必须明确行政管理的基本意义,建立一个相对稳定的学科基础。
“行政”一词,在我国古代,有“行其政事”的执行含义。英语Administration也有执行事务的意思,所以,对Adminis-tration我们就翻译为行政。但是Administration虽然有别于Magement(管理),可还含有管理的意思,与执行(Execution)有明显的区别。所以,无论是Administration还是“行政”,我们都需要进行基本的辨析和理解。
行政不同于执行和管理,主要在于它无论执行还是管理的,都是特定于政务的活动,即国家和政体的法律、意志和公共政策的执行或管理活动。行政这个基本范畴的界定,是行政管理学研究的基础,为整个行政管理学划定了界限。
但是,这里存在两个疑问:第一,执行这个政务,是行政机关管辖的事务还是
