首先,从客观情况来看,如果把行政管理看成是整个国家意志或事务的执行,那么,既无法区别政治与行政的界线,也无法把行政管理活动当成一门科学的对象,进行系统地研究,显然是过于宽泛了;如果认为行政仅仅是政府的一种职能活动,一种对行政机关管辖事务的执行,即便这种执行被认为具有管理的意义,也是与事实不尽相符的。这是因为:1、我国政权形式不是相互制约的三权分立制,而是一切权力归各级人民代表大会,行政机关是这种权力的执行机构,国家立法、司法和行政活动都是在人民代表大会的统一领导下进行;2、即便在最典型的资本主义社会,也逐渐出现行政机关立法的趋势,这不仅是统治的需要,也是由于社会的复杂,科技的发展,专门性和技术性立法的需要;3、现代行政活动中的决策,已不再是一般的行政事务,制定的政策和方案,同样具有很强的制约力量。而立法活动中,也有许多行政事务,制定出的政策和法律的议案,也大部分是由行政机关提出。所以,行政既非一切国家事务的管理,也非单纯行政机关任务的执行。

　　其次,行政活动愈来愈复杂,已不再是单纯地执行政务的含义了,而是管理的意义在不断加强。随着管理科学知识的不断涌现,各个管理学分支学科也在行政管理学领域里找到了自己的位置,并逐渐被容纳和应用。如行为学派、系统理论学派,都为丰富、充实和提高行政管理科学,起了积极的作用。因此,行政活动的管理意义是显而易见的。目前,把“行政”和“管理”连结起来,已成为趋势。我国早期的“行政学”名称,也逐渐被“行政管理学”所替代。

　　那么,“行政管理”究竟指什么呢?首先,行政管理是与政治和政府有直接关联的一种活动,是围绕执行社会公共权威而展开的活动和各种关系,恩格斯说:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能继续下去”。[9]行政管理正是与执行这种社会职以及为了更好地执行这些社会职能而进行的各类活动相关的活动和现象,即是国家政务和社会事务的管理活动,这是行政的基本性质。行政管理不是直接对社会组织和国家事务进行管理,而是在一定体系中的,通过一定渠道完成的社会管理活动,它与其它管理活动有相同的任务,又区别于其它管理活动。其次,这种管理是通过国家行政机关或社会公共机构来实现的,是由国家行政机关来完成这种社会管理活动,并以此行使国家的权力。这表现在两个方面:行政管理不仅是国家机关或公共机构管理外部各项公共事务的活动,还是国家机关或公共机构为管理外部各项事务而展开的内部管理活动。同时,这种管理活动是依照国家法律、政策和规定来开展和进行的,它必须在国家法律、政策的指导下进行,并受法律的约束和监督。最后,行政管理不等同于政治活动和一般的管理活动,“政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成”,而行政管理对政策和国家意志的执行,又不是纯粹细节上的事情,几乎每一个行政管理活动又都渗透看意志品质和价值取向,“因为行政官员在为了完成其任务而选择手段时,应该有而且也的确有他自己的意志;他不是而且也不应该是一种纯粹被动的工作。这是一般决策和特殊手段之间的区别”。[10]正是行政管理这种特殊的性质,使行政管理与政治活动和一般管理有了明显的区别。因此,我们可以认为,行政管理是通过国家机关,执行政策,决策、组织、管理国家政务和社会事务的活动。

　　依据这种理解,我们对“行政管理”有了更加明确的认识。行政管理学也在此基础上,有了初步的学科框架。

　　参考文献:

　　[1][美]威尔逊.行政学研究[M].中译本,《国外政治学》1987年,第6期,第32页.

　　[2][美]古德诺.政治与行政[M].中译本,第12页.

　　[3][美]威罗比.公共行政原理[M].第1页.

　　[4][美]怀特.公共行政研究引论[M].第3页.

　　[5][英]厄威克.行政要义[M].第2页.

　　[6]参见[美]西蒙.行政行为[M].行政组织中决策过程的研究》.

　　[7]参见国际社会科学百科全书[M].美国·行政管理条.

　　[8]夏书章.行政管理学[M].第8页.

　　[9]恩格斯.反杜林论[M].《马克思恩格斯选集》第3卷,第219页.

　　[10][美]威尔逊.行政学研究[M].中译本,《国外政治学》1988年第1期,第45-46页.