财政部门在实践中也深切地体会到，靠行政摊派是没有出路的。1991年，国债间接发行方式有了新的拓展—首次试行承购包销，承购包销主干事—中国工商银行信托投资公司承销总额为25亿元的国债，占当年计划额的25%尔后，地方财政也组织了20亿元的承包销试点，各地银行系统承购包销额也有20亿元。当年，除组织承购包销外，财政部还直接委托银行、邮政部门和证券公司代销一部分证券，一部分国债在柜台销售，由群众自愿认购，初步形成了多渠道国债发行网络，打破了国债发行完全依靠行政手段的原有格局。

　　国债承购包销发行方式被称为我国最大的金融改革，其经济意义就在于国债发行机制中引入市场调节因素，作为国债批发商的承销方凭经营技能推销国债，赚取手续费和承购价与销售价的价差，这种国债发行方式把国债视为一种金融商品，推销国债视为一种风险性的经营活动。因此，在市场经济条件下，而且在销售过程中还面临不确定因素可能产生的风险损失。因而，除获得一般意义的补偿劳务消耗的手续费外，还能取得承购与包销之间以价差形式表现的风险收入。可以说，承购包销是以行政手段发行为主，逐步向市场推销方式过渡的重大转折。

　　1993年，财政部决定，从当年计划发行总额中划出20亿元委托中国证券市场研究设计中心协助组织1993年第三期国债(非实物)发行承销试点。同时，还实施了一系列新出台的改革措施，其中最主要的是建立“国债一级自营商”制度和非实物流通中采取竞价交易方式。此举标志着我国国债发行市场向市场化、规范化方面迈出了一大步。为我国国债发行市场从行政分配走向承购包销，再从承购包销走向竞标拍卖方式奠定了坚实的基础。

　　竞价拍卖是我国国债发行市场的改革方向。实行国债拍卖方式进一步引入了市场竞争机制，拍卖机制充当一个黑箱，即是把减价作为投入、产出获胜的竞买和他需要支付的价格的过程。其优点有3点:一是在市场不存在的领域有利于发现价格。国债的收益率随国债市场行情而波动，但财政无需推测市场的波动情况，用竞价拍卖的方式就能保证及时足额地筹措到财政所需资金。二是对拍卖项目进行有效分配。财政无需为竞买人之间认购过多或不足而大伤脑筋，只需按竞价的高低及其购买的金额依序排列即可，三是有助于经济代理人适应市场决定和调节格的环境中经常经营操作。财政只需在每次拍卖之前公布国债发行额度，其余事项由证券经纪人根据市场行情自主决定。目前，竞价拍卖是世界各国政府有价证券发行最流行的方式，也为实践证明，是最有效的方式。在选择拍卖类型时，又因各国的具体国情及传统习惯略有差异。法国、德国、日本和英国是以多种价格进行拍卖，而其他国家如丹麦和瑞典按单一的市场价格结算。美国财政部的政府有价证券通常采用统一价格拍卖与差利待遇拍卖同时并用的方法进行拍卖。

　　通过对我国国债发行方式的历史追溯说明，我国国债发行市场的历史就是一部市场力量不断渗透和增强作用范围和作用力度的历史，一部计划机制不断消退和消弱其作用范围和作用力度的历史.随着国债市场化改革的深入，以行政摊派为主的发行方式终将退出厉史舞台，让位于以承购包销和竞价拍卖为主的国债发行方式。国债市场中需要废除的行政管理手段，除行政摊派外，最引人注目的可算单位持有国债既不准上市转让，又不能到期兑付。致使单位的流动资金长期被国债占用，严重影响了国债的信誉和流动性。

　　国债流通市场的功能之一是为企业和银行提供现金管理的便利。单位从总体上讲是赤字单位，作为资金需求者，其所需购买金融资产，目的主要不是而且不应是投资牟利，因此，企业需要的金融资产主要是作为二级准备的短期国债.一旦企业有临时现金结余在确定其预期现金流量后投资于短期证券获取收益。同时，也满足其他实体的临时现金需要。企业在发生季节性、流动性，有时甚至是难以预计的短期现金需要时，有国债流通市场调节，这就减少了资金临时周转不灵的风险，并使银行和企业能用自有资金作较长的安排。这样一来，国债流通市场就对投资的整个经济的稳定起了促进作用。但是，限制国债转让就会消弱国债流通市场的功能，从而减少对国债持有者的吸引力，加大了国债投资者的风险。如果国债到期又不能兑付，那么企业投资国债的资金就如同不能增值的“死线”致使企业的短期资金被国债长期占用，企业的赤字缺口在原有基础上进一步持续扩大，企业为维持一定速度的经济增长，为填补国债占压的资金，企业要么依靠银行贷款的增加，要么要求国家放松对企业直接融资的限制。如中央银行不能顶住企业和专业银行的压力，其结果，很可能是社会货币的超量供给，引发通货膨胀和总需求的过渡扩张。

　　因此，我们认为对单位持有的国债既不兑付又不允许上市转让的现状持谨慎态度。鉴于目前利率水平不断持续攀升以及单位持有国债中相当一部分的发行利率比个人购买的国债低40%~50写的事实，短期内上市文易确有困难。可考虑暂行推迟单位持有国债的兑付，等市场利率平稳或呈下降趋势时，允许其上市交易，流通性和安全性及税收待遇均居上乘的国债，收益率低一些，也仍有吸引力。也可考虑在利率较低时，财政采取以新换旧的方法把这部分债券的本息折算成低水平利率的新债券，并继续单位持有，但允许其上市转让。这样，单位持有国债的兑付既不会产生挤兑，增加财政负担，又解决的一部分国债不能上市交易影响国债债信和流通的问题，扩大了流通市场的交易规模。上述分析表明，尽管国债市场化要求在国债运行机制中引人市场机制和市场力量。但是在一个长期处于计划、行政手段管理经济的中央集权国家内，较短时间要实现由计划机制到市场机制“质”的飞跃是不可能的，完全由市场的功能实现资金要紊和合理配置也不太现实，这就决定了中国国债市场的深化过程会出现一些非中央计划经济国家在市场形成的不同特点，正是这些特点，决定了中国国债市场运行机制的特征一在应用市场力量引导国债发行市场和流通市场的运行机制建立和成熟过程中，应辅之以必要的行政干预措施，弥补现有体制的缺陷克服银行体制和企业自我约束机制改革滞后产生的制约因素。由此看来，行政管理不但没有阻碍国债市场的深化和运行机制的建立，相反，它是市场经济中一个不可或缺的重要的内在组成部分，它是国债市场化改革的催化剂和稳定器。