(2)从异体监督的对象来看,学术界目前还没有与同体监督对象之间的明确的界定,但是最为行政监督的一种有效形式,其对象必然为形式公共权力的机关和人员的行政行为,包括行为的方式、内容、过程和结果。行政机关作为职能部门,其行为涉及到社会生活的方方面面,如工商行政管理、卫生环保、民政财务、国税地税、医疗保健、劳动保障等,并随着社会的发展,行政职能在进一步细化,监督对象也随之更为具体、深入。
(3)从异体监督的方式来看,公众监督中的举报监督、信访监督,第三部门监督中的社团监督以及大众传媒监督中的新闻舆论监督都是其有效形式。
举报监督主要指公民根据自己了解到和发现的情况采取电话、电报、信函、网上、代理或当面等各种方式对行政机关及其工作人员进行的监督,尤其是政府部门举报箱的设置成为了接纳大量举报的重要载体。随着科技的进步,公民的上网举报、网上论坛举报以及政府网站留言等也发展起来,这是监督的新形式。
社团组织监督是社会群众性自治组织通过召开会议,以口头或文字的形式向有关机关及其工作人员提出要求、建议和批评,对行政机关的违法失职行为申诉、检举和控告的监督。[⑧]
新闻舆论监督主要是通过大众传媒如报纸、杂志、书籍、电影、电视、广播、网络,直接反映人民群众对国家政务和其他社会事务的意见。
异体监督还有一个方式就是异地监督,司法异地审判、舆论异地监督。“突破司法地方化、舆论地方化的体制弊端,在为改变现有体制的情况下,实现异体监督,这是值得推广并加以制度化的经验。”[⑨]
2、异体监督的意义
首先,针对同体监督的监督不力的弊端,异体监督有其重要的意义。
(1)异体监督从权利约束出发,以保证宪法和法律原则的实施为宗旨,而同体监督则立足效率,以提高行政效率为中心任务,围绕提高效率展开监督活动。异体监督与同体监督的不同之处在于异体监督是体系外的监督,没有各种复杂的工作关系、利益关系以及个人关系的羁束。
(2)异体监督条件下,任何监督主体在监督活动中始终处于相对独立的地位,这种监督具有速度快、透明度高、覆盖面广、影响大的特点。对于行政监督体制中的机构设置、人员配备、责权划分进行改革的同时,也应完善异体监督系统,使之摆脱行政监督薄弱环节的困境。
其次,异体监督作为一种行政监督的有效形式,有利于克服行政权力主体以权谋私、权钱交易、腐败等政府“寻租”行为。政府的寻租行为实际上是一种权利与经济财富之间的不当交易,或是一种公权力与另一种公权力之间的不当交换。加强异体监督的力度和范围,对于克服这些并不少见的政府不当行为有着重大的意义。
最后,异体监督的完善对于政府的转型有积极的作用。政府对社会的治理模式正经历着从管制型、治理型到服务型的转变,在这种转型时期,加强行政监督尤其是充分发挥异体监督的积极作用可以为服务型社会的实现提供良好的社会环境,使服务型社会成为一个以人为本、以提供优质的公共服务和公共产品为职能的现代型社会。现代社会也要求重责任与绩效的政府,加强异体监督对于建设责任型政府、建设责权相统一的新型权力运作模式意义重大。现代公共行政的精神要求以民主法治为价值理念,以对公民负责为根本要求,加强异体监督体制建设及其正常运行是行政权力运行合理化的保障。
三、异体监督的发展前景
异体监督中监督主体与监督对象之间没有直接的利害关系,这种“异”的优越性使其成为行政监督的一种有效方式,异体监督的实施势在必行,但是健全行政监督体制尤其是完善内容和程序的立法建设、营造民主开放的公众监督氛围、建立和拓宽民意反映的信息渠道以及加强异体监督在组织制度和精神环境方面的保障是其发展的必要条件。