(二)职工代表大会的职权界定宽泛不一

　　我国的职代会制度是社会主义制度人民当家作理念的产物,因此,职代会制度最初建立于公有制企业,其职权较为广泛。1981年的《国营工业企业职工代表大会暂行条例》曾规定职代会有讨论、审议、决定、通过重大方案,选举企业行政领导人员等权利,并就重大问题作出相应的决议。但1986年的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》对此有所修改,规定职代会享有企业重大决策方案听取审议权、相关职工工资福利审议通过权、评议监督权、民主推荐企业领导权等,其中变化较大的是由作出“决议”改为“就上述方案的实施作出决议”,使职代会在文件上的决策者地位改变成执行决策的实施者;由“选举厂长”改为“可以推荐和选举厂长”。[4]这些规定和修改不仅没有厘清职代会与企事业其他机构的职责,反而进一步削弱了职代会的权力和权利。其他与职代会职权相关的法律法规也没有对职代会的职权作具体的规定。2007年7月,国资委党委、国资委下发的《关于建立和完善中央企业职工代表大会制度的指导意见》概括出职代会的职权主要有审议建议权、审议通过权、监督评议权、民主选举权以及法律法规赋予职代会的其他权利,并对每一方面的职权初步作了具体的解释。但这主要针对的是中央企业,而且该“意见”也指出由于中央企业的产权结构、组织构建差异较大,职代会的职权内容可以有所不同。至于各地方企事业单位和不同所有制企业,情况更为复杂,职代会的职权很多只流于原则和形式。

　　此外,相关法规条例对不同所有制企业职代会的职权范围的规定不一。全民所有制企业一般享有以上规定的五个方面的权利。但《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》却规定城镇集体所有制企业职代会是集体企业的最高权力机构,除享有以上权利之外,还享有选举、罢免、聘用、解聘厂长(经理)、副厂长(副经理)的权利。而同为集体经济的乡镇集体企业职代会职权又少于城镇集体所有制企业职代会。《乡镇集体所有制企业条例》虽规定职代会是企业实行民主管理的机构,但规定职代会对企业经理管理中的问题仅有提出意见和建议,评议、监督厂长(经理)和其他管理人员的权利。[5]至于非公有制企业里的职代会民主建设更为艰难:首先,非公有制企业职代会的设立就遭遇到法律的空白,因而多数非公有制企业均抵制职代会的设立;其次,目前已设立职代会的非公有制企业,其职权多数仅限于职工的参与权、知情权、协商权和监督权,总体职权内容不仅大大少于公有制企业里的职代会,而且在实践中的落实也遭遇折扣。

　　(三)职工代表大会自身日常民主管理制度建设不足

　　职代会在实践中的民主管理作用甚微,一个重要原因就在于职代会的运作形式单一,日常民主管理制度不健全。现在企事业单位一般每半年才召开一次职代会,有的一年只召开一次。而且,每次会议必须有全体职工代表的三分之二以上出席方可召开。而企业随市场变化需要往往需要及时作出决策,甚至修改以前的一些决策方案。因此,职代会目前的这种单一运作形式很难满足企事业发展的需要。民主作为一种权利,它的实现形式应是制度化、多样化、常态化。建立健全职代会日常民主管理制度成为职代会民主建设的迫切需要。

　　此外,在企事业内部,与职工民主权利和切身利益密切相关的两个组织,即职代会和工会的关系目前没有完全理清。职工大会、职代会与工会会员(代表)大会、工会委员会之间职能和权责既有重叠之处,也有相冲突地方。目前,相关法律法规规定职代会侧重于民主管理,工会侧重于维权。国有企业的工会委员会是职工代表大会的工作机构,负责职工代表大会的日常工作,检查、督促职工代表大会决议的执行。集体企业的工会委员会,应当支持和组织职工参加民主管理和民主监督,维护职工选举和罢免管理人员、决定经营管理的重大问题的权力。其他企业、事业单位的工会委员会,依照法律规定组织职工采取与企业、事业单位相适应的形式,参与企业、事业单位民主管理。这些规定原则性的内容太多,也没有厘清它们之间的职能和关系,例如,从理论上讲工会应当对工会(代表)大会或职代会负责,但实践中工会的权力和作用往往高于职代会,而且,工会有更多的官方色彩和权威,建立了自己的体系,这就导致职代会的民主管理作用在实践中不如工会。

　　(四)职工代表的构成、权利保障以及素质等亟待改善和加强

　　职工代表是企事业职工民主管理的主体。职工代表结构合理、权利依法得到保障、切实履行应尽的义务、民主管理素质不断得到提升,这些都是职代会充分发挥民主管理的重要前提条件。