论文关键词:信访制度，信访实践，和谐社会，政策回应渠道

    论文摘要:我国特有的信访制度作为政策回应的制度化渠道，在社会和谐与稳定中承载着特殊的意义与作用。但信访制度设计还存在定位不准确、职能不清晰、机构不独立、监督乏力等缺陷。而在实践中，信访制度又受到公务人员、信访人及公众、各级政府首长或行政领导等人的因素的制约。要改革信访制度与实践，需要从制度定位、管理权限与机构建设、主客体素质建设、信访危机管理等方面加以思考与推进。
　　
　　　　
　　任何制度与政策的实施都会对不同社会群体的利益产生影响，这种影响需要制度化的渠道反馈给决策者以便改进政策，寻求社会的和谐发展与持续稳定。我国特有的信访制度便是公众对政策回应的制度化渠道之一，在整个国家与社会的稳定大局中承载着特殊的意义与作用。
　　
　　一、信访制度设计中的缺陷
　　
　　(一)定位不准确。信访制是作为社会减震器还是作为民意回馈渠道而存在，这是我们考察信访制度存在的社会根源时首先需要回答的问题。对这个问题的不同回答决定着信访制度的服务方向和服务力度。如果只作为社会的减震器而存在，信访所体现的民意只是手段，而达到稳定才是目的。如作为民意回馈渠道存在，就不仅仅是使社会稳定，更重要的是社会表达民意、反映民意、解决百姓问题、制定与改进政策的重要途径，尊重与实现民意是其存在的根本目的。我国《信访条例》总则第一条中“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系、保护信访人的合法权益、维护信访秩序”的表述，一方面明确了信访制度存在的民主特性，另一方面凸显了民意及民意表达的被动性。结合其后的具体细则可以看出，《信访条例》突出了信访制的减震器作用，侧重点落在了缓解社会矛盾、维护社会稳定上，这样就不可避免地简化了它的功能与要求，降低了信访制度的应有功效。在这样的指导思想下，信访制这台减震器更多情况下只能暂时减少社会矛盾，或暂时掩盖社会矛盾，久而久之，信访人反复越级缠访就难以避免并呈扩大态势。可见，在信访制度设计中，民意表达诉求不突出，有将其内含的民主责任替换为简单的倾听、转办等简单化倾向。
　　(二)职能不清晰。信访人提出的信访事项涉及方方面面，并可能牵涉人大、政府、司法、党委等不同的领域，那么这些多领域多层次多样性的信访事项应归口至哪个部门来管理？目前，诸多部门都设有信访机构来受理和处理信访事项：如各级人大常委会的信访机构、党委系统内的纪检部门、各级法院内的申诉机构、各级政府中的监察部门以及各级政府专设的信访局、公安及社会保障系统专设的信访处、科等。这种状况的事实性和潜在性负面影响是：第一，使政府财力、人力、物力分散，单位办案资源紧张，难以充分有效解决信访问题。第二，由于不同部门对同一信访事项介入力度与处理方式的差别而出现不同的信访结果，由此在增加各信访部门间矛盾的同时使信访人及其他群众对信访部门产生信任危机。第三，在这种信访格局中，信访机构与信访干部都会面临信访问题久拖难办的怪圈，这是由信访处理的权限不清和角色冲突决定的。第四，这种信访格局给管理部门信访统计带来难度，统计数字可能不能真实地反映情况，这就不能为地区或部门的相关决策提供准确的信息。总之，信访职能归属不清必然带来多头管理、职能交叉的问题，而职能交叉意味着职能真空，谁都有权管的事谁都可以借口推脱。
　　(三)机构不独立。这包括以下几种情况：第一，涉及权力、司法、党委系统的信访事项，从制度设计与组织格局的角度讲，政府专设的信访局等部门无权干涉，前已阐明，此不赘述；第二，政府职能部门中的信访机构归本部门的党委和中枢机构领导，其设置不独立且地位低于党委和中枢机构，当面临某些涉及上级领导或中枢机构决策的信访事件时，信访机构能力失灵。第三，各省、市、县专职信访部门归属省、市、县政府的领导，信访干部的任免受制于上级党委、政府及其主要领导，从权力与地位上它没有能力来公正地监督并办理涉及上级领导机构和领导者的信访案件。同样对于平级的其他职能部门，同级信访局也只有建议、督办权，并没有直接的管辖和处理权限，这样使信访局的监督难以摆脱缺钙状态，软弱无力，信访案件的结案率也就难以有大的突破。
　　(四)监督乏力。由于信访干部人事任免不独立、经费使用不独立、处理权限不独立的原因，致使各级信访机构对信访事项的处理与督办必然缺乏刚性。面对涉及上级部门、上级领导、实力部门的信访案件时，要么睁一只眼闭一只眼，明哲保身；要么安抚群众，走走程序；要么力不从心，束手无策。这是信访工作在制度和实践层面存在的重大体制问题。