社会组织登记管理制度的监管难题与改善
作者:佚名; 更新时间:2018-12-13

  改革开放以来,中国社会组织经历了从部门管理到行业管理、双重管理到一元管理的嬗变,下面是小编搜集整理的一篇探究社会组织登记管理制度的论文范文,供大家阅读参考。

  2013年3月,《国务院机构改革和职能转变方案》(下称《方案》)提出了行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织“直接向民政部门依法申请登记,不再需要业务主管单位审查同意”,和“建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制”等改革要求。行业协会、商会等社会组织为什么需要从双重管理制向直接登记制过渡?

  直接登记制施行过程中可能会面临哪些新的问题和挑战?在《方案》提出明确社会组织管理体制改革目标要求的前提下,仍需要对社会组织的制度现状和制度变迁内在逻辑作深入研讨。基于这一考虑,笔者对北京、上海、深圳、厦门、无锡、温州等地的社会组织管理现状作了调研,希望通过对不同地区社会组织管理制度差异以及社会组织管理体制改革的实践效果进行比较,以期取长补短,推动直接登记制下社会组织行政监管制度的完善。

  一、社会组织登记管理制度嬗变及其内在逻辑

  改革开放以来,中国社会组织经历了从部门管理到行业管理、双重管理到一元管理的嬗变。部门管理到行业管理,是政府职能的重大转变,政府机构不再以专业经济部门分钱、分物并直接干预微观经济为特征,而是简政放权,搞活企业,同时也给行业协会等社会组织的发展提供了契机。如1988年,政府机构改革提出了从部门管理到行业管理转变等目标,中央撤销了一批专业司局和行政性二级公司,相继在中央和地方建立了一批行业协会;1993年,中国确立了社会主义市场经济体制的基本框架,提出要发挥行业协会、商会等组织的作用,国务院经贸委因此撤销了原由其管理的国家内贸局等9个国家局,成立了相应的中国轻工业协会联合会、中国商业联合会、中国机械工业联合会等十大工业行业协会。

  [1]在部门管理向行业管理转变的同时,我国逐步建立起双重管理制为特征的社会组织登记管理体制。如根据1998年《社会团体登记管理条例》的规定,国务院和县级以上的地方性人民政府民政部门是社会团体的登记管理机关,国务院和各级人民政府有关部门及其授权的组织,是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位,由民政部门和业务主管单位对社会团体实行双重管理。在双重管理制下,业务主管单位从社会组织登记、活动开展、年度检查、违法行为查处等方面都深度介入到社会组织管理过程中来。

  双重管理制尽管有利用业务主管单位贴近社会组织,能够在公共政策的制定和执行中较好地实现政策意图等优点,但由于业务主管单位数量众多,并分属不同的领域和部门,由业务主管单位进行社会组织管理,在一定程度上延续了部门管理的特色,客观上造成了社会组织的条块分割以及缺乏竞争,并给社会组织的成立设置了较高的门槛,从而在根本上限制了社会组织的长足发展。针对双重管理制的种种不足,各地进行了不同程度的制度创新,如2002年上海市成立了行业协会发展署,形成了登记管理机关、业务主管部门和行业协会发展署的三元管理模式,2004年深圳市成立了行业协会服务署,形成了行业协会服务署和民政部门合作管理的新二元管理模式,温州、鞍山等地还试行了业务主管单位的非政府化模式。

  [2]近年来,社会组织管理制度创新中较有特色的制度模式是无锡市的“归口管理模式”和深圳市的“直接登记制”.归口管理是将社会组织的业务管理归口到特定的几个部门,由这些部门行使业务主管单位职责。

  2005年无锡市进行了归口管理为特征的社会团体管理体制改革,把80%以上的社会团体按照经济类、社会科学类、自然科学类、体育类、文化艺术类分别归口到了工商联、文联、体育总会、社科联、科协五个业务主管单位,如把社会科学类社会团体归口到社科联,文化艺术类社会团体归口到文联,经济类社会团体归口到工商联,自然科学类的社会团体归口到科协,体育类社会团体归口到体育总会。无锡市民政局与五大主管单位之间建立了密切的合作关系。此外,无锡市还建立了行业协会联席会议制度,牵头单位是发改委,民政、编办、财政等为参与单位,经常开会碰头,协商解决行业问题。相比较与双重管理制,归口管理制简化了业务主管单位的数量,一定程度上减少了过多的业务主管部门所造成的社会组织条块分割的局限。同时,由于归口管理部门能够代行业务主管部门的相关职责,客观上分担了登记管理机关的职责范围。

  直接登记制是深圳市民间化改革的主要成果之一。2004年深圳市委和市人民政府办公厅联合发布了《深圳市行业协会民间化工作实施方案》;2006年深圳市实行了行业协会由民政部门直接登记的管理体制;2008年,深圳市直接登记的范围由行业协会扩大到工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织;2012年,深圳市实现了包括工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类、文娱类、科技类、体育类和生态环境类8类社会组织的直接登记。直接登记制将社会组织与业务主管单位彻底区隔开来,通过人员脱钩、办公场所基本分开、财务独立建账、界定行业协会资产归属、行业协会的选举和重大决策等事宜按照法律法规和协会章程自主决定、指导监督真正实现民间化的协会承接和行使政府部门转移或委托的政府职能等措施,实现了工商经济类等社会组织与原业务主管单位的有效分离。同时,通过“一业多会”等措施,进一步推动了社会组织“去行政化”和“去垄断化”.需要说明的是,直接登记制虽然是深圳市先行先试的结果,但在制度推行过程中不乏来自中央层面的支持。如在2009年民政部与深圳市政府签订的《推进民政事业综合配套改革合作协议》中,民政部鼓励深圳市“探索建立社会组织直接向民政部门申请登记的制度。民政部将此作为观察点,跟踪研究”,同时“授权深圳市开展基金会、跨省区行业协会、商会登记管理试点”.

  总体看来,双重管理制是长期以来中央政府确立的主导型社会组织管理制度,这种制度相比较部门管理而言,突出行业管理,是中国社会组织管理制度的阶段性创新成果;直接登记制是深圳等地率先进行的社会组织管理制度的重大变革,以放松行政束缚和引入竞争为目标,有很大的创新价值;归口管理制是介于双重管理制和直接登记制的一种中间状态,这种管理模式一方面解决了双重登记制下业务主管单位过多过滥、不利于集中管理的问题,另一方面,也保证了业务部门能够分担社会团体的监管职责,有一定程度上的可取性。由于直接登记制改革更为彻底,最终被中央政府所确认,并通过《方案》得以在全国层面予以推广。但是,直接登记在客观上减少了业务主管部门与行业协会之间的联系,并可能使得原业务主管部门产生行业协会主要由登记管理机关一家管理的错误认识,并进而可能诱发对有关事务相互推诿的倾向,需要对直接登记制实践中可能出现的未预期问题作专门探讨。

  二、直接登记制施行过程中凸显的行政监管难题

  直接登记制契合了给社会组织放松行政束缚、扩大社会组织生存空间从而推动社会组织长足发展的社会变革趋势,不过,由于直接登记制只是社会组织登记管理方面的局部性改革,在配套性制度没有跟进的情况下,可能在一些方面面临挑战。在直接登记制改革开展比较早的一些地方,已经出现了登记管理机关与其他政府职能部门职责不明、执法力量匮乏、登记管理机关行政权力和对社会组织影响力过于膨胀等一系列问题,具体而言:

  (一)登记管理机关与其他政府职能部门之间职责不明国务院社会组织的管理目标在于建立综合监管的管理体制。如《方案》设定的社会组织目标管理体制是“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。”但是,如何实现社会组织登记管理机关和其他政府职能部门之间“各司其职、协调配合”,则是要谨慎考虑的问题。

  在直接登记制改革实践中,已经在部分地区出现了登记管理机关与原业务主管单位之间职权、职责不清晰,部分原业务主管部门对社会组织的消极对待,或者认为社会组织相关事宜都应该由登记管理机关处理等现象。笔者在调研过程中了解到,部分民政部门的基层工作人员认为:原业务主管单位在社会组织的业务范围、准入门槛等方面具有信息优势,去掉了业务主管单位的提法之后,又没有相关的政策出台,原业务主管部门以没有参与登记管理为由,推诿有关工作职责,导致了基层民政部门在社会组织管理中的角色定位非常尴尬,工作局面难以打开。调研过程中还有不少省市民间组织管理局相关部门负责同志认为,黑龙江海伦敬老院纵火案发生以后,不仅敬老院院长、副院长被免职,市民政局党委书记、局长都被认为负有领导和管理责任而予以免职,这种处断方式过度强化了民政部门的管理责任。

  (二)登记管理机关执法力量严重不足从管理走向看,随着直接登记制的推行,社会组织进入门槛降低,后续的日常监管压力明显增大,管理工作的重心必然要从登记管理转移到日常监管中来。目前行业协会等社会组织的工作重点是年检和登记评估,但是,年检是一种事后的管理,不能代替事前和事中的管理,等级评估只是在社会组织发展初期做的引导性工作,只应该成为日常监管的补充性措施,所以,日常监管应该成为登记管理机关的工作重心。要保证日常监管的质量和有效性,从人员和资金上加大投入是非常必要的。

  从全国的情况看,只有北京、上海、天津等少数城市的民政部门有社会组织执法的专门队伍建制。如北京市民政局执法大队有正式编制59人,承担民政执法、监察等工作;执法大队设有办公室、政治部、情报技术处、法制室以及6个执法分队共10个部门;其中六个执法分队分别承担社会、民非、涉外和涉港澳台、基金会、殡葬以及其他领域的执法工作。上海市民政局设立了民间组织管理局监察总队,正式编制有30人。北京、上海以外的多数民间组织管理部门则往往只有几个执法人员的编制,日常执法工作很难面面俱到,亟需加强力量。在直接登记制改革全面铺开以后,日常监管很可能成为社会组织管理中最为薄弱的环节。

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