国务院此时则倾向于判定沿海岛屿并没有那么重大的战略价值,主张对国民党给予极大的利诱或施加极大的压力迫使其撤出沿海岛屿。这些意见曾反映在1962年3月国务院制定的《中华民国——国务院关于政策和行动的指导方针》的文件中。在收到军方上述反对撤出沿海岛屿的政策意见后,国务院也不得不承认:让蒋放弃沿海岛屿不是短期目标,现在不应修改政策。因此,当6月22日负责远东事务的助理国务卿哈里曼(Averell W.Harriman)把苏联驻美大使多勃雷宁请到家中喝茶时,借机探询中国在福建地区集结重兵的意图,并在谈话中强调说,如果中共攻打金门等沿海岛屿,就有把美国卷入战争的危险。多勃雷宁对此吃惊地问:“你们要协防沿海岛屿吗?”哈里曼回答说:“为什么不?”哈里曼虽表示美国相信必须和平解决争端,但对中共的进攻不会袖手旁观。[7](p264-265,267-269)
在坚守沿海岛屿的方针的指导下,第二次台海危机后期及危机结束后美国同国民党达成的削减沿海岛屿驻军的协议,并未得到有效地执行。金门驻军在1958年秋天时为86000人,而1960年6月仍为69632人。不仅如此,美国继续以先进的武器装备大力加强国民党的军事力量。1959年4月4日,特文宁宣布,美国将帮助国民党军队更新飞机,以替换现有的F-86型佩刀式喷气机。同时,美国还向国民党军队提供新型驱逐舰和登陆艇,加强其海军力量。
因此,1959年3月的《国家情报特别分析报告》着重指出,美国和国民党的关系并没有由于台海危机而受到损害,国民党的士气非常高昂。[5](p548)美国对沿海岛屿的政策清楚地反映出,冷战期间指导美国国家安全的主观原则,是如何把对美国核心的国家利益只有有限的重要性或者根本就毫无重要性的边缘地区包括在内。
美国在两次台海危机中的决策是典型的危机决策模式。美国的危机决策不单单是考虑外交和军事上的因素,还涉及到美国国内政党政治、舆论、盟国关系等因素的互动关系。如前所述,如何处理沿海岛屿问题,是危机时期美国决策的关键。美国决策者从国家安全利益出发,坚持“太平洋岛屿防御链”的战略思想,将协防沿海岛屿同维持国民党的士气、保卫台湾以及维护美国在世界上的威望和信誉联系起来。这种政策不仅导致危机的高潮,而且也使得美国的政策陷于困境。同中国处理危机的方式相比,美国的决策则表现得过于僵硬、被动和缺乏弹性。美国处理危机的真正决策者是杜勒斯,而不是艾森豪威尔。第一次台海危机时期的重大决策,如联合国“停火案”的考虑、“新政策”的提出、封锁计划、雷德福—饶伯森使命以及如何处理中美日内瓦会谈等,第二次危机中的护航方案、处理同盟国的关系、美台《联合公报》以及加强沿海岛屿军事力量的建议等,均是由杜勒斯定夺,艾森豪威尔对危机决策虽有自己的建议和意见,但他基本上按杜勒斯的路线行事。同时,杜勒斯和艾森豪威尔处理危机的方式也并非是“坚定而灵活”地避免台海地区战争的爆发,他们实际上采取的是僵硬而危险的“战争边缘政策”,甚至计划使用核武器。另外,过分依赖情报机构也是美国危机决策的重要特点。美国的危机决策还表明,盟国和舆论的反对在很大程度上并没有影响和制约杜勒斯的决策,相反却成为美国处理盟国关系特别是同国民党及同英国之间的棘手关系的主要借口和手段。
美国在两次危机中的决策反映出军事手段在解决冲突和危机的过程中所具有的双重性。
美国决策者毫无疑问地认为,美国在军事上的快速反应和强大的军事力量促使了危机的解决。
1958年12月下旬,美国驻台军事顾问团司令史慕德(Roland Smoot)在总结第二次台海危机时指出:对台湾紧张局势的遏止,在很大程度上归功于美国在部署军事力量方面的快速反应;美国的反应极有可能阻遏中共进攻一个或更多的沿海岛屿,并使国民党相信美国采取行动的坚定立场和能力。[5](p504)国务院1959年2月下旬完成的一份文件断定,中共尊崇的是强硬立场。中共进攻沿海岛屿的目的之一就是试探美国的意图,如果它们摸到的是软弱而不是力量,那就有可能爆发更大规模的进攻,其后果对各方面来说都是决定性的。因此,“抵御共产党此类侵略不仅需要美国保持强大的常规力量,同样也需要保持强大的核力量”。
1959年3月的一份题为《中共在台湾海峡地区的意图和可能的行动路线》《国家情报特别分析报告》,提出了一个同样重要的结论和判断:中共突然终止危机“主要是由于他们相信,如果加大军事压力使之可以成功地封锁金门,那将会带来同美国的敌对状态”,这是不可接受的风险。[5](p548)
但另一方面,危机也暴露出核武器的作用在美国外交和军事战略中的局限性,核武器在美国外交和军事战略中的作用和影响的衰落是不可避免的。朝鲜战争结束的时候,艾森豪威尔决定削减驻扎海外的美军;同时,为了解决由于常规力量的削减而可能出现的军力下降的问题,艾森豪威尔下令以每天一件的速度生产核武器。他雄心勃勃地在日记中写道:“我们对新武器的依赖将完全证明削减常规力量是正确的。”以使用核武器为基础的“新面貌”和“大规模报复战略”,无疑使得美国决策者在解决危机和冲突时更寄希望于核武器。但两次台海危机反映出美国决策者在这个重要问题上所面临的困境,并成为危机后美国决策层反思的一个重要的战略问题。太平洋舰队总部在1958年底呈送太平洋部队司令费尔特(Harry Felt)
的一份总结报告中明显怀疑核武器在危机中的作用。报告的一个重要结论是:台海危机表明太平洋舰队能够采取“快速紧急应急行动”虽然是没有困难和不费力气的,但“由于过分依赖使用核武器,紧急行动的计划是有欠缺的”。为此报告建议,“应该检查使用常规武器系统的能力和计划,为在除核战争以外的各种情况下采取行动提供更大的灵活性”。[8](p141)
;[9](p390)国务院1959年2月初的一份文件也明确指出,当外交谈判、政治压力和世界舆论都一起反对侵略者的时候,常规武器起到一种缓冲作用,可以阻遏进攻,或起码可以阻遏继续炮战。此次危机显示,国际社会所关注的就是防止敌对行动扩大为一场核战争。假如美国在此次危机中仅仅依靠核武器,那么“我们就面临着要么共产党夺取金门,要么进行一场核战争的残酷选择”。文件虽然同意,尽管这场核战争在军事上是可以接受的,但在政治上是一场灾难,并会带来大规模的伤亡。依靠常规力量所采取的逐步升级的威慑方法,起码暂时阻遏了中共的炮击;然而“我们最终还是危险地接近了使用核武器的边缘”。[5](p538-542)
更可以说明上述问题的是,在1962年的台海危机中,当参谋长联席会议依然要求可能会使用战术核武器协防沿海岛屿,并建议军方做出相应的准备时,国防部长麦克纳马拉(RobertMcNamara)在给肯尼迪总统的一份备忘录中明确反对这一建议。他认为,只要有美国的支持,不使用核武器也能有效地防御这些岛屿。他强调,无论发生什么情况,他都不准备提议为协防沿海岛屿的目的而使用核武器。[7](p280)
因此,美国决策者在危机中有关使用核武器的设想和计划,对美国国家安全战略和