為不利。札奇斯欽曾經指出：
　　　“（清室）注意到蒙古族的興盛，是由於不受土地的束縛，活動
　　　　力極大的緣故。……所以他們認為要控制蒙古，必須強調它的
　　　　內部的分裂；換言之，就是加強他們封建的弊害。清廷以『眾
　　　　建諸侯以少其力』的策略，又把各部按照它的貴族們之血統，
　　　　再加以重新分化；這就是旗的建立。……使這些小的獨立單位
　　　　，不再受固有部的首長的駕御，而隸屬於滿清的中央；這樣來
　　　　防止蒙古人的團結統一，以便加以嚴密的控制。……旗有一定
　　　　的土地範圍，用它來限制蒙古人民的活動，使他們不能有什麼
　　　　大的作為。用法律來規定旗以內的人民，永為其封主的臣民，
　　　　不得改隸他旗，更不能在他旗擔任公職。旗界等於國界，任何
　　　　人甚至王公，也不得越境遊牧或狩獵，來防止蒙古民族的團結
　　　　，而增加其地方的分裂性。……使蒙古人在極小的範圍內，行
　　　　使他們蒙人治蒙的權利。”[5]
如以日後外蒙地區的脫離中國的情況而論，札奇斯欽的論點或符合蒙古民族的整體利益。面對俄國與日本的步步進迫，可以肯定蒙古的政治制度難以適應當時的需求。它亦沒有像新疆一樣成為一個較舊制度為進步的建省機會。這方面的差異，引致晚清蒙古與新疆在面對“新政”和“革命”兩者時，反應截然不同。




[1] 以上參考傅啟學《六十年來的外蒙古》﹝商務印書館，１９７５﹞頁１６─１７。
[2] 盟旗的數量不斷增加，代表每旗的管轄範圍不斷縮小，反映清廷採取“眾建諸侯以少其力”的分割政策。
[3] 《清會典》（中華書局複印清光緒二十五年石印本，１９９１）卷６４，〈理藩院〉，頁６０１─６０２。
[4] 見周昆田，前引書，頁６１。關於蒙古各盟旗的詳細分佈狀況，可參閱同書頁７２─９３。
[5] 札奇斯欽《蒙古之今昔》第二冊，頁１８８─１９５；原書未見，轉引至傅啟學，前引書，頁１８─１９。
2.          晚清“新政”下的新疆與蒙古
 
　  當新疆在左宗棠的努力下復歸清廷統治後，隨即推行一系列的經濟恢復措施，其中以協助當地農戶復歸本業、改造兵屯、裁勇歸農及鼓勵關內居民移植新疆，對迭經大亂的新疆社會經濟秩序的恢復，自然產生良好的效果。為了進一步改善地區的墾殖情況，陶模建議打破以往的限制，建議招募和遷徙缺少土地的維吾爾族人戶到北疆及其他人口稀少、遺荒待墾的地區落戶。這對改善維吾爾族農民的生產，生活條件，確有非常明顯的效益。他更指出若能募到人口繁盛、壯丁較多的農戶，可酌量加撥地段，“一戶更得兩戶之用”。同時，較之鼓勵內地農戶移居新疆，更是“就地可以取材，公款無須多費”，對充實邊疆產生良好的效果。此外，也能增強邊區居民的向心力。[1]
　　隨著上述工作的展開，新疆人口節節上升，到了宣統元年（１９０９年），新疆共有428639戶、2027633口，較光緒初年左宗棠收復南疆時所見戶口凋敝、田地荒蕪的殘破情形，實不可同日而語。就是較光緒十三年（１８８７年）的266,959戶、1,238,583口的數字，淨增長也超過50%。[2]為了適應農業生產的需要，新疆亦隨即進入興修水利的高峰期。僅以《新疆圖志．溝渠志》的記載計算。光緒年間較具規模的水利建設工作已達六十九項，[3]而最常見的是由官方以貸給、捐給或撥帑等形式籌備資金，再招募平民興修。由此可見，清政府在加強新疆的農業建設上曾作出很大的努力，令新疆從“兵燹之餘”重新恢復過來，並得到適度發展。
　　１９０１年１月，慈禧太后頒詔“變法”，實行“新政”，並設立“督辦政務處”為辦理“新政”的專門機構。“新政”的主要內容是練兵籌餉、興學校、廢科舉、設立商部、鼓勵民族工業等等。由於“新政”是八國聯軍之役後提出的，代表著清廷挽救滅亡的最後努力。當時西北地區，對清廷急速推行的新政的反應並不一致。其時，新疆在建省後曾經經歷一段興旺的局面，對實行“新政”有較積極的回應。加上伯克制度已經取消，新省的保守力量較為微弱，故與依舊實行盟旗制度的內外蒙古相比，是有較多的活動空間。在新疆的主要官員中，以伊犁將軍長庚最為賣力。長庚是在光緒三十一年（１９０５年）再次出任伊犁將軍，“主持伊犁新政，開工廠、辦武備學堂、練新軍，多有所創”。[4]他在宣統元年五月調任陜甘總督前，在新疆推行一系列的“新政”。他在上奏光緒的奏折中，主張“新疆應辦事宜：一、練兵；二、蕃牧；三、商務；四、工藝；五、興學。”在獲得朝廷批准後，他在伊犁地區創辦新軍，設立學校，籌辦工廠，安設電燈電話。在他的推動下，新疆巡撫在全省辦起“新政”來。[5]
　　新疆在清末舉辦的各項新政中，以編練軍隊和推行“警政”最重要。長庚從湖北調來一營新軍作為骨幹，加上新招募的士兵，編成了新軍混成協。１９０６年，新疆巡撫聯魁也“改練新軍”，組成“新疆陸軍”。此外，新疆也出現了武備速成學堂、法政學堂和巡警學堂，以配合“新政”的需要。[6]
　　除軍事外，新疆也設立新式學堂和選派留學生。據統計，自１９０７年至１９１０年間，全省學生由一千名增至四千餘名，效果相當不俗，為新疆培養不少人才。此外，在發展實業，廣開資源方面，新疆出現了新型的製革工廠，還建立了一個農林實驗場和蠶桑局等農林推廣工作。若加上光緒末年《新疆圖志》所記載的統計，天山南北的大小綠州中，縱橫交錯地分佈著總長達73860里。總溉田能力達11,221,901畝的水利工程，[7]足以反映出清末的新疆地區，在“新政”的名義下，有著較好的經濟條件。而人口的不斷增加，也說明清末時期的新疆的相對穩定狀態。因此，辛亥革命爆發後，新疆雖曾一度出現動蕩的局面，最後仍免受俄國的滲透及擴張的破壞，能夠維持相對穩定的局面。
　　與新疆的情況相比，蒙古地區在清末時期的狀況，便很難令人滿意。在傳統的盟旗制度下，蒙古的發展非常有限。到了清末，由於外患日亟，特別是俄國在西北地區的嚴重威脅，部分地方大吏不斷上疏提出許多籌邊改制。移民實邊的建議。光緒六年（１８８０年），張之洞指出“蒙古強則我之堠遮也，蒙古弱則彼之魚肉也，”要求加強北邊防務。[8]此外，東三省亦同時受日、俄兩國的迫逼，對繼續維持不合時宜的邊疆政策，造成非常強大的壓力。最後，庚子賠款所形成的財政壓力，終使清廷對滿、蒙採取“移民實邊”的政策。可是，彭雨新指出：“清末東三省和內蒙的大放墾，由於放墾時勒收重額押金，使大片荒地落入豪家之手。清政府任聽一群投機者包攬荒地的承領，實際上是剝奪貧民的領墾權。”[9]他更進一步對晚清放墾的情況，加以描述：
　　　“特別是東三省、內蒙古和台灣在晚清以前一直處於半封禁狀態
　　　　，到最後迫於形勢實行大放墾，（引致）短期內流入的人口有
　　　　如潮水之不可遏阻。這不僅是地區開發的必要，同時也是國家
　　　　實邊政策之不可緩。”[10]
不幸的是，大量而急迫的蒙古牧地的放墾，對原來牧民的生活及經濟活動造成極大的衝擊。加上負責墾務的官員急於在財政上增加收入，遂引致蒙民的強烈不滿。蒙古王公雖在放墾中獲分撥約35%的押荒款項，[11]但在大量土地被放墾後，牧地面積大為減少，嚴重影響牧民的生計。同時，由於農耕人口在“如潮水之不可遏”，蒙古實行的盟旗制度亦將受到重大的威脅，因而直接影響到蒙古王公和宗教領袖（喇嘛）的傳統政治權力。據徐世昌的奏報：
　　　“咸豐、同治以後，迄於光緒初年，續放各處荒地，則又按晌
　　　　（一晌十畝─引者按）征納大小租賦，銀錢兩收，賦制混淆，
　　　　無從究詰。嗣值庚子亂後，帑項奇絀，於此而欲疏浚財源，自