當以清賦放荒為第一要義。”[12]
按徐世昌此奏報原指吉林的情況，但亦可兼指蒙古地區。因為他曾奉旨赴東北和內蒙古東部各盟旗考察，並在１９０６年給光緒帝上了籌蒙奏疏，說“世局日新，古制不足以維時變。”同時，他也特別指出清末大規模放墾的動機是由於“帑項奇絀”，“欲疏浚財源”。清廷最後根據這些建議，決定實行以“籌蒙殖民”為主要內容的“新政”，通過改革圖強以充實蒙邊的防禦力量。[13]為了便於“新政”的施行，同年“理藩院改為理藩部，設置領辦、調查、編纂等局機構，著手辦理調查蒙古各旗土地等經濟資源。”此外，清廷更派遣欽命大臣赴蒙古各地督辦調查事宜，並傳諭蒙古內外札薩克和各盟長、將軍、大臣、都統等，均應將推行“移民實邊”和“新政”的調查作為當務之要略，認真執行辦理。[14]
　　正如前述，由於清廷在“帑項奇絀”的情況下推行“新政”，引致負責蒙古地區的墾務官員採取極為急峻的手段，終於引起蒙人的不滿與反抗。其中，最具代表性的例子是光緒二十七年（１９０１年）清廷為開墾蒙地而派往晉邊西北烏蘭察布、伊克昭二盟蒙古十三旗的貽榖。在１９０２至１９０８年，貽榖在上述蒙地設立墾務公司（在１９０２年成立），強行勒收地商已承辦的蒙地。他指出：
　　　“向來承辦蒙地之人曰地商，曰戶頭，其辦事地方曰地局，罔不
　　　　養打手，置軍械，弱肉強食，動輒爭鬥。……擬即嚴行諭示，
　　　　去其地商、戶總名目；其從前地商戶總有經手未報之地，無論
　　　　已墾未墾，均飭遵照現辦章程，即行交納押荒，以憑分別升科
　　　　。不准任意延抗，亦不准再有恃強越佔，及互相械鬥情事。倘
　　　　或不遵查辦，定予重懲。”[15]
貽榖強調使用重法對付任何阻礙放墾工作的反對者，最後更因蒙古台吉丹丕爾的反抗放墾，向朝廷“具奏請剿”，捕殺了丹丕爾及其家屬，引致蒙人之離心。後來貽榖亦外因此事被參下獄。據鹿傳霖、紹英〈查辦貽榖奏折〉稱：
　　　“竊謂貽縠於此一事，有二誤，有四罪。……一曰誤殺台吉。蒙
　　　　古報墾，本非蒙人所願，故王公、貝子報地，而其下往往怨咨
　　　　，『奪我祁連山，六畜不蕃息』，自古然矣。墾局委員，又貪得無
　　　　厭，以致蒙人視局為阮塹，而墾員亦視蒙若寇仇。光緒三十一
　　　　年（１９０５年）五月，准旗分局委員岳鍾麟稟稱：蒙民們肯
　　　　吉亞聚眾搶局，並無丹丕爾之名。六月，包局總辦姚學鏡轉據岳
　　　　鍾麟稟稱：們肯吉亞仍盤據老巢，皆由丹丕爾主使。……於是
　　　　以丹丕爾為首逆。……及丹丕爾就獲……則委姚學鏡、余寶滋承
　　　　審，而獄詞果具。在墾員以為戮此一人則蒙旗破膽，永無抗墾
　　　　之虞；而不知三字獄成，兩盟痛心，益播墾局之惡聲也。”[16]
此事引致“兩盟痛心”，激化了民族矛盾，使蒙古地區民怨沸騰。朝廷為安撫蒙人情緒，便以貽榖在放墾蒙地中“敗壞邊局，欺蒙巧取，蒙民怨恨”為由，將貽榖“革職拿問”，並撤銷查封貽榖所設立各地墾務局等機構，放墾工作亦陷於停頓。[17]回顧貽榖的錯誤，主要是朝廷以放墾為利源，除了關注增加收入外，對放墾的工作毫不留心，並極端忽視放墾對蒙民的生計所造成的影響。徐世昌曾經指出：
　　　“蓋放荒計劃，發端在借地養民，凡以為安插流民之善政而已。
　　　　嗣後宗旨愈歧，視為利路，荒務收款列入歲計，各處荒局，遂
　　　　但願收價之責成、丈放之迅速，於拓殖事業毫不關懷，放畢撤局
　　　　，領戶之能墾與否均非所知。由是百弊叢生；奸商承攬，壟斷
　　　　把持，包頭轉相售賣，意為上下，獲利之厚，動逾倍蓗；所餘
　　　　磽瘠，則棄之而不顧。”[18]
到了宣統元年（１９０９年），署歸化城副都統三多鑒於外侮日亟，建請將蒙地改制重劃。清廷旋改派三多為署庫倫辦事大臣。二年（１９１０年）二月，三多接篆。三多能力不高，對蒙人心態並不理解，加上推行新政時操之過急，卒釀成蒙人之離心與獨立。據陳崇祖《外蒙近世史》載：
　　　“三多蒞任未久，中央各機關，督促舉辦新政之文電，交馳於道
　　　　，急如星火，而尤以內閣軍諮府為最。於是設兵備處，設巡防
　　　　營，設木捐總分局，設衛生總分局，設車駝捐局，設憲政籌備
　　　　處，設交涉司，設墾務局，設商務調查局，設實業調查局，設男
　　　　女小學堂。……總計庫倫一城新添機關二十餘處，所有各機關
　　　　之開辦經費及經常應需之柴炭器具鋪墊馬匹雜用等費，悉數責
　　　　令蒙古一律供給，蒙官取之於蒙民，蒙民不堪其擾，相率逃避
　　　　，近城各旗為之一空。”[19]
“新政”對蒙民而言，簡直是一場災難。主持者三多並未對各項措施所帶來的影響加以評估，引致“中蒙間的族群對立，反滿、反漢、反中國之念漸生，脫離中國而獨立之心日強”。[20]
　　新政之中，最易引起蒙、漢衝突的是為防俄而增設的兵備處。陳崇祖《外蒙近世史》繼續指出：
　　　“是年（宣統二年）十二月，軍諮府派專員唐某（引者按：即唐
　　　　在禮）來庫（倫）練兵，接充兵備處總辦，隨帶僚屬書記家丁
　　　　等六七十人、衛兵三十餘名。視事之初，大興土木，踵事增華
　　　　，其賓從等挾軍諮府之餘威，趾高氣揚，多所恣縱。……一時
　　　　庫倫地方，人心皇皇，側足而立。而兵備處上下百餘人之柴炭
　　　　器具鋪墊馬匹等，亦照例責令蒙古常川供給。蒙民莫名其妙，
　　　　但覺負擔日加，將無已時。……（又）建築新式兵營一座，房
　　　　屋四百餘間，而兵備處衛兵，復在外屢屢滋事，放槍示威等舉
　　　　動。雖一兵未練，而蒙情洶洶，幾如談虎色變。”[21]
兵備處的設立，不但未能起到穩定邊情的作用，反而引致“蒙情洶洶思變，俄人乘機煽動，外蒙遂醞釀獨立”。[22]
　　綜觀上文，新疆的“新政”確實能收到一定的效果，特別是在水利灌溉及農墾事宜方面。彭雨新曾經稱讚清廷的墾荒工作一般較歷朝為成功，其中尤以清代後期新疆的墾荒政策，最具成效。[23]相反而言，清末蒙古推行的“移民實邊”和“新政”等工作，不但成效不彰，甚至激化漢、蒙民族關係，導致外蒙在俄國的支持下，走上獨立的道路。當然，除了新疆的建設措施較能照顧實際需要外，兩區的政治架構和經濟狀況的差異也是導致推行“新政”時出現不同效果。改省後，中央政構直接控制新疆，該區的傳統政治力量大為削弱，加上新疆的農墾狀況發展較早，已有一定之基礎。蒙古地區的政治情勢與早期並未有很大的變化，王公、台吉、喇嘛的力量仍然十分強大。同時，蒙古地區仍以游牧為主，農墾區僅集中於河套一帶，因此，在面對清廷一系列的改革下，引起了蒙人的反抗，外蒙上自王公下迄牧民，人人自危。俄國駐華公使廓索維慈稱此種殖民政策為“將王公領域夷為殖民地”之政策。同時，庫倫活佛哲布尊丹巴呼圖克圖及外蒙王公也擔心實行新政後，將損害其原有的統治特權和經濟利益，所以極端仇視新政。再經俄人從中煽動，蒙人背華之心益決，親俄之志益堅。[24]




[1] 華立，前引書，頁２０８─２１６。
[2] 已扣除伊犁地區的數字，因１８８７年的統計不包括該區。參看華立，前引書，頁２１８─２２０。
[3] 詳細工程項目見華立，前引書，頁２２２─２２５。
[4] 阿拉騰奧其爾《清代伊犁將軍論稿》﹝民族出版社，１９９６﹞頁１８８；長庚首次出任伊犁將軍在光緒十六年至二十七年（１８９０─１９０１），見同書，頁２０７。
[5] 《新疆簡史》第二冊，頁２９７─２９８。
[6] 同上書，頁２９８。
[7] 華立，前引書，頁２２９─２３０。
[8] 參看盧明輝《清代北部邊疆民族